מה מידת השפעתם של רגולטורים בסוגיות המתבררות בבתי משפט? האם ההוראות שלהם הם בבחינת "ראה וקדש" בזירה המשפטית? איזה משקל יש לתת לפרשנות של עמדת רשות מינהלת מאסדרת ביחס להנחיותיה?
 

פסק דין שניתן אתמול (א') בבית המשפט העליון בהרכב מורחב של שבעה שופטים נותן לשאלות אלה תשובה ברורה. שאלת עמדתה של רשות מינהלית מאסדרת עלתה כבר בפסק דין שניתן בתיק זה בבית המשפט המחוזי בתל אביב ואשר משם התגלגל לעליון.

בפסק הדין הטרי נקבע כי אין מקום לאמץ כלל המעניק מעמד מיוחד לעמדתה הפרשנית של רשות מינהלית מאסדרת ביחס להנחיותיה. דעת הרוב (ארבעה שופטים) קבעה כי בדומה לפרשנות חקיקה, ההכרעה הפרשנית הסופית מסורה לבית המשפט, כאשר יש לתת משקל לעמדתה של הרשות המינהלית המאסדרת, אולם אין זה משקל מכריע. בנוסף, נקבע כי הגנת "זוטי דברים" לא חלה ככזו בתובענות ייצוגיות, ואולם ניתן להתחשב בחלק מהשיקולים שעומדים בבסיסה, בבחינת השאלה האם תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת לניהול ההליך. כתוצאה מכך האישור שניתן לניהול ההליך כתובענה ייצוגית כנגד חברות הביטוח שנתבעו הוחזר על כנו.

ההתייחסות המשמעותית של בית המשפט העליון באה במסגרת פסק דין שניתן, לפיו בית המשפט המחוזי ימשיך לנהל את התובענה הייצוגית שאושרה על ידו ביולי 2016 נגד חברות הביטוח הגדולות הפניקס, הראל, כלל ביטוח, מנורה מבטחים ומגדל. בכך הפך העליון פסק דין קודם שניתן בעליון במאי 2018, בהרכב של שלושה שופטים, אשר קיבל את ערעור החברות ודחה לחלוטין את התביעה הייצוגית. פסק הדין הטרי התקבל, כאמור, ברוב דחוק של ארבעה לעומת שלושה.

עניינה של התביעה בגביית תשלום הקרוי "תת שנתיות" המהווה תוספת של 4% או 6% לתשלום המשולם על ידי מבוטח בגין פריסתו לתשלומים חודשיים .בתביעה שהוגשה בשנת 2008 נטען על ידי המבקשים, כי חברות הביטוח אינן זכאיות לגבות תוספת לפרמיה בגין תת שנתיות ביחס לרכיב גורם הפוליסה. מדובר בתשלום חודשי ולא שנתי. עוד נטען כי חברות הביטוח אינן רשאיות לגבות תת שנתיות בשיעור העולה על 4%, בניגוד לחוזר 419 וכי חברות הביטוח אינן רשאיות לגבות תת שנתיות בפוליסה שאינה פוליסת ביטוח חיים ואינן רשאיות לגבות גורם תת שנתיות ביחס לרכיב החיסכון.

מהמחוזי לעליון ושוב לעליון

פסק הדין נסב, כאמור, על בקשה לאישור של תובענה ייצוגית שהוגשה נגד מספר חברות ביטוח בגין מרכיב מסוים בגבייה של דמי הפוליסה עקב פריסת תשלומים. עמדת המבקשים הייתה שהגבייה בגין מרכיב זה הייתה גביית יתר שנעשתה שלא כדין. במסגרת בירור ההליך, ביקש בית המשפט המחוזי לקבל את התייחסותו של המפקח על הביטוח ביחס להנחיות שהוציא בנושא. לאחר שהתייחסות המפקח על הביטוח נתקבלה וצידדה בעמדות חברות הביטוח – בית המשפט המחוזי קיבל את הבקשה לאישורה של התובענה כייצוגית, תוך שהוא נותן משקל לפרשנותו של המפקח על הביטוח להנחיותיו, אולם קובע כי בית המשפט הוא שאמון על פרשנות. במסגרת זאת, התעוררה השאלה מהו המעמד שיש לתת לעמדת הרשות המאסדרת ביחס לפרשנות הנכונה של הנחיותיה.

על החלטתו של בית המשפט המחוזי הוגשו בקשת רשות ערעור שנתקבלה ככזו, וגם לגופה, וערעור שנדחה.

פסק הדין בערעור, שעמד ביסוד הדיון הנוסף, ניתן על ידי השופטת יעל וילנר, בהסכמת השופטים אורי שהם ודוד מינץ. בפסק הדין בערעור נקבע כי יש לאמץ כלל המעניק מעמד מיוחד לפרשנותה של רשות מינהלית מאסדרת ביחס להנחיותיה, ובלבד שמדובר בפרשנות סבירה, וכי בהתאם לפרשנות זו דין הבקשה לאישור התובענה כייצוגית להידחות. בנוסף, צוין בפסק הדין בערעור כי מכל מקום, הבקשה לאישור התובענה הייצוגית נסבה על "זוטי דברים", ולכן גם משום כך דינה היה להידחות.

על פסק הדין בערעור הוגשה בקשה לערוך דיון נוסף, וזו התקבלה ונדונה בהרכב מורחב של המשנה לנשיאה (בדימ') חנן מלצר, ניל הנדל, עוזי פוגלמן, נעם סולברג, דפנה ברק-ארז, דוד מינץ ויעל וילנר.

במסגרת הדיון הנוסף נדונו שתי שאלות: המעמד שיש לתת לעמדה הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו, ומרחב האפשרויות לדחות תובענה ייצוגית (או בקשה לאישור תובענה ייצוגית) מן הטעם של "זוטי דברים".

במסגרת הדיון הנוסף שונה פסק הדין בערעור וזאת ברוב דעות. פסק הדין העיקרי נכתב על ידי מלצר, ולחוות דעתו הצטרפו בהסכמה (עם הערות) השופטים הנדל פוגלמן וברק-ארז, וזאת כנגד דעתה החולקת של השופטת וילנר, שאליה הצטרפו (עם הערות) השופטים סולברג ומינץ.

דעת הרוב

דעת הרוב קבעה כי יש לפרש את הנחיותיהן של רשויות מינהליות, ובכלל זה רשויות מינהליות מאסדרות, בהתאם לכללי הפרשנות הרגילים, שבמסגרתם ההכרעה הפרשנית הסופית מסורה בידי בית המשפט.

בתוך כך נקבע, כי כפי שדברי הסבר להצעות חוק לא נהנים ממעמד בכורה פרשני, כך גם ובבחינת מקל וחומר - עמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו לא צריכה לקבל מעמד מועדף. בהקשר זה, הודגש במיוחד החשש מפני תופעת "השבי הרגולטורי", דהיינו ההשפעה היתירה שעלולה להיות לגורמים המפוקחים על הרשות המפקחת עליהם.

מעבר לכך צוינה ההקפדה הנדרשת על עקרון הפרדת הרשויות שמותירה בידי בית המשפט את התפקיד להכריע בסכסוכים ולעסוק בפרשנות. בנוסף, אוזכרה העובדה כי דברי הסבר להצעות חוק הם פומביים, וניתנים מראש, ואילו עמדתו הפרשנית של המאסדר ניתנת רק בדיעבד, כאשר הוא מושפע מהתרחשויות שאירעו לאחר שהוציא את הנחיותיו. בהקשר זה, מטבע הדברים גישתו מושפעת גם משיקולי מוניטין שלו עצמו, הנובעים מפעילותו, או מרצונו להימנע מביקורת ולהצדיק עצמו לגבי השלמה שלו עם התנהלות המפוקחים.

דעת הרוב הבהירה עוד כי מומחיותו וניסיונו של המאסדר הם שיקולים רלוונטיים, אשר יש לתת להם משקל ראוי במלאכת הפרשנות, אולם אין בהם כדי להקנות לעמדתו הפרשנית של המאסדר מעמד מועדף בהליך הפרשני, שכן המומחיות בעניינים של פרשנות נתונה בידי בית המשפט.

בנוסף, נקבע כי אין טעם לחרוג מההלכה הפסוקה הקיימת ביחס למעמד הפרשני הניתן לעמדה של כל רשות מינהלית, ביחס להסדר חקיקתי שעל ביצועו היא אמונה.

נקבע בדעת הרוב כי אין לקבל, בנסיבות העניין, את עמדתו הפרשנית של המפקח על הביטוח, ויש לדבר נפקות בבחינת השאלה האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות העובדתיות והמשפטיות תוכרענה לטובת העותרים, שאם התשובה לכך חיובית – יש לאשר את הבקשה לניהול התובענה שהגישו כייצוגית.

בהתייחס לעיקרון של "זוטי דברים", מלצר קבע כי קיים קושי להחילו, ככזה, במסגרת המאטריה המיוחדת של דיני תובענות ייצוגיות, שכן יישומו בדיני התובענות הייצוגיות עלול ליצור סתירה לתכליות העיקריות של התובענה הייצוגית: להעניק סעד לפרט במקרים בהם הנזק שנגרם לו הוא נמוך יחסית, באופן שלא היה מתמרץ אותו לתבוע לבד בגינו, וכן כדי לקדם את אכיפת הדין ואת ההרתעה מפני הפרתו. במצבים אלה התכליות האמורות גוברות על מה שעומד מאחורי עיקרון "זוטי הדברים" בתובענות רגילות (למנוע התדיינויות על נושאים זניחים, אשר מכבידות על בתי המשפט ושאין בהן תועלת לציבור). מלצר ציין כי התוצאה אליה הגיע, נתמכת גם על ידי פסיקה מהמשפט המשווה, וסקר הוראות חקיקה ופסיקה בארצות הברית ובקנדה בנושאים קרובים.

דעת המיעוט

השופטת וילנר ציינה כי השאלה בדבר המשקל שיש לייחס לעמדה הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו לא נדונה באופן ישיר בפסיקה הישראלית בעבר באופן מובחן מהשאלה בדבר המשקל שיש לייחס לעמדתה הפרשנית של הרשות ביחס לחוק המסמיך אותה לפעול, ועמדה על כך, שלגישתה, יש להבחין בין השאלות, כך שהמשקל שיינתן לעמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו יהיה רב יותר. זאת, משום שפרשנות המאסדר את הנחיותיו משקפת, ככלל, הן את כוונת יוצר הנורמה, והן את מומחיותו של המאסדר, מקצועיותו, ואת האופן שבו הוא נוהג ואוכף את הנורמה.

פרשנותו זו, כך צוין, אף יוצרת הסתמכות בקרב הציבור. לפיכך, לשיטת וילנר, במקרה שבו מובאת בפני השופט-הפרשן עמדתו הפרשנית של המאסדר, הרי שעליו להתחשב בשני העקרונות הפרשניים המוכרים בשיטתנו המשפטית, על ההיגיון העומד בבסיסם, שלפיהם: ככל שכוונת יוצר הנורמה ברורה ועולה בקנה אחד עם לשון הנורמה, יש לייחס לה משקל רב יותר בעת פרשנותה; וככל שעמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית, אפשרית וסבירה, נשענת על מקצועיותה, ויוצרת הסתמכות בקרב הציבור - כך נייחס לה משקל רב יותר.

שילוב וצירוף העקרונות האמורים, אשר הוא ייחודי למצב שבו מוגשת עמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיותיו-הוא - מוליך, לשיטת השופטת וילנר, לתוצאה שלפיה יש לאמצה כברירת מחדל, וזאת אף אם פירוש אחר היה ראוי יותר בעיני השופט-הפרשן.

אשר לחשש מפני "השבי הרגולטורי", הבהירה וילנר, כי חזקת תקינות המינהל, שהיא אחת החזקות המושרשות בשיטתנו המשפטית, והיא זו המנחה אותנו כנקודת המוצא בכל הליך מינהלי, עומדת אף למאסדר המפרש את הנחיותיו, וכי לא נמצאה כל הצדקה לערוך הבחנה לעניין החלת חזקה זו בין המקרה הנדון, שבגדרו נדונה פרשנותה של רשות מינהלית (המאסדר) את הנחיותיה, לבין כל מקרה אחר שבו נדונות פעולות מינהליות של הרשות.

לבסוף, בכל הנוגע לשאלת "זוטי הדברים" בתובענות ייצוגיות, ציינה וילנר כי ההלכה שנקבעה בעניין זה בעבר היא ברורה, ולפיה הגנת "זוטי הדברים" חלה אף בתובענות ייצוגיות, מבלי שנעשתה הבחנה לעניין זה בין תביעות בגין נזק ממוני לבין תביעות בגין נזק לא ממוני. אשר על כן, סברה וילנר, כי ההלכה הקיימת בנדון מאזנת כראוי בין התכליות של הגנת "זוטי הדברים" לבין תכליותיה של התביעה הייצוגית.

בסופו של דבר, בדעת רוב נקבע כי פסק הדין בערעור ישונה ופסק דינו של בית המשפט המחוזי יחזור ויעמוד על כנו. לפיכך, בקשת האישור לניהול ההליך כתובענה ייצוגית כנגד חברות הביטוח שנתבעו – התקבלה, ונקבע כי יש להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי כדי שידון בתובענה הייצוגית לגופה.

••• לקריאת פסק הדין המלא - לחצו כאן